《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号)解读

近日，财政部印发了《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2018〕61号，下简称《意见》)，大开地方债前门。

《意见》提出“加强地方政府债券发行计划管理”、“一般债券增加2年、15年、20年期限，专项债券增加15年、20年期限”、“鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资”、“提升地方政府债券发行定价市场化水平”，并要求“加强债券发行组织领导”和“加强债券资金管理”。

近年来，地方政府债务问题已经成为我国当前各项工作的重中之重，上升到了维护总体国家安全的高度。

一、党中央、国务院高度重视防范化解地方政府债务风险工作

此前，2017年7月14日至15日召开的全国金融工作会议、7月24日召开的中共中央政治局会议、7月28日召开的国务院常务会议等三次不同领域的最高规格会议均专门点名提及地方政府债务，并对控制地方债务、防范风险问题作出了明确的部署。党中央指出，债务问题是当前工作的重中之重，在这个问题上必须旗帜鲜明地讲政治，这是检验我们各地是否牢固树立“四个意识”的试金石，因为它事关总体国家安全。习近平总书记在全国金融工作会议上，提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”(详见各级地方党委和政府要严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任);中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”(详见);国务院总理李克强在近几年的政府工作报告中对规范地方政府举债行为都有明确的要求，并有多次批示，7月28日李克强总理主持召开国务院常务会议，提出“各地要落实属地责任，坚决遏制违法违规举债，继续整改违法担保，纠正政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为”。(详见《重大部署》——国务院常务会要求坚决遏制违法违规举债)

2018年3月初，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《指导意见》提出“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务”。在中办文件中使用了“决不允许”，语气之严厉，彰显态度之坚决。(详见

二、财政部严堵暗道、广开明渠，坚决支持打好防范化解重大风险攻坚战

为维护国家总体安全、牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，财政部一方面坚决严堵暗道，在规范地方政府举债融资行为、制止违法违规融资担保工作中连出重拳，持续问责;3月、4月、6月、7月分别通报了重庆、山东、河南、湖北等地违法违规举债担保问题处理情况。时值岁末年初，中央经济工作会议闭幕之际，12月22日，财政部再次通报江苏、贵州两省，对近期查实的多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对70余名相关责任人启动问责程序，给予行政开除、行政撤职、降级等不同程度处分!释放出2018年党中央、国务院将更大力度防范化解地方政府债务风险的重要信号。与之前的通报相比，此次通报一是被问责的单位地域广、责任人众多，这意味着此次问责彻底打破了“法不责众”的侥幸心理;二是部分被问责的人员岗位与涉事时不同，甚至有些已被提拔。这意味着无论在任与否，在地方政府官员违法违规举债担保问题上，终身问责将成为常态，展示出了财政部在贯彻落实习近平总书记提出的“终身问责、倒查责任”要求方面的坚定态度与决心。(详见《债务要闻》——行政开除、行政撤职、降级等处分70余名责任人!中央经济工作会议刚闭幕，财政部通报江苏、贵州两省违法违规举债担保问题)

在2017年的最后一个工作日，财政部再次发出通报，通报四川、江西两省违法违规举债问题处理情况。江西2人、四川12人受到问责!问责对象首次包含地方党委书记、区长等党政一把手!习近平总书记提出的“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”要求，得

2017年12月23日，《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》发布，总结了地方政府违法违规举债问题的四大成因:一些地方党政领导干部政绩观不正确;项目实施责任不落实;一些金融机构推波助澜;违法违规融资行为问责不到位。

财政部以前所未有的坚决态度提出:坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。开好地方政府规范举债融资的“前门”。稳步推动融资平台公司市场化转型。健全监督问责机制。坚决查处问责违法违规行为。对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。建立健全长效管理机制。(详见《债务要闻》——中央政府不“买单”!政府不兜底!坚决打消地方政府和金融机构的两个“幻觉”!对违法违规的，终身问责、倒查责任!)

另一方面，财政部广开明渠，继《土地储备专项债券》(财预〔2017〕62号)(详见《土储债券》——《龚共财税》地方政府债务系列专辑之三)和《收费公路专项债券》(财预〔2017〕97号)(详见《开前门堵后门》——《龚共财税》地方政府债务系列专辑之四)之后，又出台了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)，在完善地方政府专项债券管理、有效防范专项债务风险方面进一步开拓创新。(详见)

2017年12月中旬，深圳市政府通过深圳证券交易所政府债券发行系统成功招标发行了20亿元的深圳市轨道交通专项债券，票面利率为3.82%，这是我国首例项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券新品种。

2018年3月7日，十三届全国人大一次会议记者会，国务委员、国务院党组成员，国务院秘书长、机关党组书记肖捷(时任财政部部长)就“财税改革和财政工作”相关问题回答中外记者提问，在回答地方政府债务有关问题时，肖部长提出:“谁家的孩子谁抱”、“终身问责、倒查责任。发现一起，要查处一起、问责一起。2017年已查处并公开通报10批，处理百人”。在“开前门”方面，合理增加债务规模，2018年拟安排地方政府专项债券13500亿元，比去年增加5500亿元。

《意见》的出台意味着在今年地方政府债务强监管形势下，财政部一边在封堵地方政府借融资平台公司、政府和社会资本合作(PPP)模式、政府购买服务等灰色渠道融资，堵住地方债“后门”的同时，加大开放“前门”力度，疏通地方政府通过唯一合法融资渠道——发行地方政府债券来融资，解决地方经济发展融资需求。